Indicateurs du PMM – Objectif 2: Minimiser les facteurs défavorables et les facteurs structurels qui obligent les gens à quitter leur pays d’origine

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Article de blog écrit par Elisa Fornalé et Aylin Yildiz (World Trade Institute, Université de Berne) et publié en anglais sur le blog du Refugee Law Initiative examinant la mise en œuvre du Pacte mondiale pour une migration sûre, ordonnée et régulière (PMM). Traduction réalisée par Lisa Hée et Maria Hagan (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra).

Les facteurs qui poussent les gens à quitter leur pays d’origine sont complexes : les conflits, la violence, les violations des droits de la personne et la persécution jouent tous un rôle. Fin 2018, on comptait 70,8 millions de personnes déplacées de force dans le monde, dont seulement 29,5 millions hors de leur pays d’origine. Dans le cas des déplacements internes, qui représentent l’écrasante majorité des déplacements forcés dans le monde, près des deux tiers ont été provoqués par des catastrophes en 2018.

 

L’objectif 2 du Pacte mondial sur la migration (PMM) vise à répondre à cet aspect complexe des mouvements humains en minimisant les “facteurs défavorables” et les “facteurs structurels” qui obligent les gens à quitter leur pays d’origine. Aucun de ces concepts n’est défini dans le PMM ; cependant, certains des engagements concernés ont trait à l’élimination de la pauvreté, à la sécurité alimentaire et au développement durable. En outre, l’objectif 2 se concentre spécifiquement sur les engagements de l’État en ce qui concerne “les catastrophes naturelles, les effets néfastes du changement climatique et la dégradation de l’environnement”. Les obligations suivantes sont expliquées afin de mettre en évidence les mesures que les États peuvent prendre pour atteindre le but général de l’Objectif 2, qui est de créer les conditions “pour que les populations puissent mener une vie pacifique, productive et durable dans leur propre pays”.

Le droit à la vie

L’article 6(1) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques stipule que :

“Tout être humain a le droit inhérent à la vie. Ce droit est protégé par la loi. Nul ne peut être arbitrairement privé de la vie.”

Le droit à la vie est également consacré à l’article 3 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, à l’article 6 de la Convention relative aux droits de l’enfant, à l’article 9 de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, à l’article 10 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées, à l’article 2 de la Convention sur la prévention et la répression du crime de génocide.

Dans son Observation générale no 36 (CCPR/C/GC/36) 2018, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a souligné :

“L’obligation des États parties de respecter et de garantir le droit à la vie s’étend aux menaces raisonnablement prévisibles et aux situations mettant la vie en danger qui peuvent entraîner la mort.”

Cette obligation s’applique à toutes les personnes se trouvant sur le territoire de l’État, ainsi qu’à toutes les personnes relevant de sa juridiction, c’est-à-dire toutes les personnes sur lesquelles l’État exerce un pouvoir ou un contrôle effectif sur la jouissance du droit à la vie.

Le Comité des droits de l’homme de l’ONU a précisé que :

“La mise en œuvre de l’obligation de respecter et de garantir le droit à la vie, et en particulier le droit de vivre dans la dignité, dépend notamment des mesures prises par les États parties pour préserver l’environnement et le protéger contre les dommages, la pollution et les changements climatiques causés par des acteurs publics et privés[…]. La dégradation de l’environnement, les changements climatiques et le développement non durable constituent certaines des menaces les plus pressantes et les plus graves qui pèsent sur la capacité des générations actuelles et futures de jouir du droit à la vie.”

En conséquence, les États sont tenus de :

“Assurer l’utilisation durable des ressources naturelles, élaborer et appliquer des normes environnementales de fond, réaliser des études d’impact sur l’environnement et consulter les États concernés au sujet des activités susceptibles d’avoir un impact important sur l’environnement, informer les autres États concernés par les catastrophes naturelles et les situations d’urgence et coopérer avec eux, assurer un accès approprié aux informations sur les risques environnementaux et prendre dûment en compte l’approche préventive” ((CCPR/C/GC/36, paragraphe 62, observation générale no 36, 2018).

“Élaborer, le cas échéant, des plans d’urgence et des plans de gestion des catastrophes visant à améliorer la préparation et à faire face aux catastrophes naturelles et anthropiques susceptibles de compromettre l’exercice du droit à la vie, telles que les ouragans, les tsunamis, les tremblements de terre, les accidents radioactifs et les cyberattaques massives entraînant une interruption des services essentiels” ((CCPR/C/GC/36) 2018, paragraphe 26 de son observation générale no 36).

“Prendre des mesures appropriées pour protéger les individus contre la privation de la vie par d’autres États, organisations internationales et sociétés étrangères opérant sur leur territoire ou dans d’autres zones relevant de leur juridiction […] en tenant dûment compte des normes internationales connexes de responsabilité des entreprises et du droit des victimes d’obtenir une réparation efficace” (paragraphe 22 de l’observation générale no 36 (CCPR/C/GC/36) 2018).

Indicateur :

L’obligation de protéger le droit à la vie s’étend aux menaces raisonnablement prévisibles et aux situations mettant la vie en danger, qui peuvent entraîner des pertes de vie, y compris les cas de dégradation de l’environnement, de changement climatique et de développement non durable. Les États sont tenus de prendre des mesures appropriées, telles que l’élaboration et l’application de normes environnementales de fond conformément au droit international de l’environnement et l’élaboration de plans de gestion des catastrophes visant à améliorer la préparation aux catastrophes naturelles et d’origine humaine. Ces obligations s’appliquent à toutes les personnes relevant de la juridiction des États, c’est-à-dire à toutes les personnes sur lesquelles l’État exerce un pouvoir ou un contrôle effectif sur la jouissance du droit à la vie. En outre, les États sont tenus de protéger ces personnes contre les activités d’autres États, ainsi que contre les activités des organisations internationales et des sociétés étrangères opérant sur leur territoire ou dans d’autres zones relevant de leur juridiction.   

 

Le droit à un niveau de vie suffisant, y compris la nourriture, des vêtements et un logement suffisants, et l’amélioration continue des conditions de vie

Ce droit est consacré à l’article 25 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, au paragraphe 11(1) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, à l’article 27 de la Convention relative aux droits de l’enfant, à l’article 14 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes et à l’article 28 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées.

Ce qui constitue un niveau de vie adéquat a été exprimé dans l’Observation générale 12 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels de l’ONU (CESCR, Observation générale 12, 1999). Il affirme que ce qui est adéquat est “dans une large mesure déterminé par les conditions sociales, économiques, culturelles, climatiques, écologiques et autres”, tandis que la durabilité “intègre la notion de disponibilité et d’accessibilité à long terme”.

Le droit à une alimentation adéquate oblige chaque État à :

“Assurer à toute personne relevant de sa juridiction l’accès à une alimentation essentielle minimale suffisante, adéquate sur le plan nutritionnel et sans danger pour qu’elle soit à l’abri de la faim” (paragraphe 14 du CESCR, Observation générale 12, 1999).

Bien que le droit à une alimentation adéquate doive être réalisé progressivement, les États ont l’obligation fondamentale de prendre les mesures nécessaires pour atténuer et réduire la faim, même en période de catastrophes naturelles ou autres (paragraphe 6 du CESCR, Observation générale 12, 1999). Les États disposent d’une marge d’appréciation dans le choix de leur approche de la mise en œuvre au niveau national, mais certaines de leurs obligations comprennent toutefois :

  • La formulation de stratégies nationales fondées sur les principes des droits de l’homme et visant à assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle pour tous (paragraphe 21 du CESCR, Observation générale 12, 1999).
  • L’identification systématique des mesures et des activités de politique générale pertinentes à la situation et au contexte (paragraphe 22 du CESCR, Observation générale 12, 1999).
  • Fixer des repères vérifiables pour le suivi national et international (paragraphe 29 du CESCR, Observation générale 12, 1999)
  • Créer un environnement qui en facilite la mise en œuvre par tous les membres de la société, les organisations non gouvernementales, les organisations de la société civile et le secteur privé (paragraphe 20 du CESCR, Observation générale 12, 1999).

Dans le cas des enfants, l’Observation générale commune n° 3 du Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille et n° 22 du Comité des droits de l’enfant (CMW-C/GC/3-CRC/C/GC/22) dispose que l’article 27 de la Convention relative aux droits de l’enfant, qui reconnaît le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour assurer son développement physique, mental, spirituel, moral et social, est lié aux articles 2 (principe de non-discrimination) et 6 (droit à la vie) de cette même Convention. En conséquence, les États parties devraient veiller à ce que les enfants aient “un niveau de vie suffisant pour leur développement physique, mental, spirituel et moral”. La même norme s’applique aux enfants dans le contexte des migrations internationales. Cela est également corroboré par la déclaration du Comité des droits économiques, sociaux et culturels sur les devoirs des États à l’égard des réfugiés et des migrants en vertu du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (E/C.12/2017/1), selon laquelle :

“Tous les enfants présents sur le territoire d’un État, y compris ceux qui sont sans papiers, ont le droit de recevoir une éducation et d’avoir accès à une nourriture adéquate et à des soins de santé abordables.”

Pour s’acquitter de cette obligation, les systèmes de protection de l’enfance aux niveaux national et local devraient être intégrés dans les programmes des organismes de protection de l’enfance et des autorités responsables des migrations, afin d’évaluer et de traiter systématiquement les effets des migrations internationales sur les enfants et leurs besoins dans le contexte des migrations internationales à chaque étape de l’élaboration et de l’application des politiques (E/C.12/2017/1, par. 14). Les comités recommandent de mettre en oeuvre les politiques et pratiques suivantes :

– Des politiques interinstitutionnelles globales entre les autorités chargées de la protection et du bien-être de l’enfance et d’autres organismes clés, notamment en matière de protection sociale, de santé, d’éducation, de justice, de migration et de genre, et entre les gouvernements régionaux, nationaux et locaux ;

– Des ressources suffisantes, y compris budgétaires, pour assurer une mise en œuvre efficace des politiques et des programmes ; 

– La formation continue et périodique des fonctionnaires chargés de la protection de l’enfance, des migrations et des questions connexes sur les droits des enfants, des migrants et des réfugiés et sur l’apatridie, y compris la discrimination relative à l’intersectionnalité (paragraphe 18 du document E/C.12/2017/1).

Indicateur :

Les principaux accords internationaux relatifs aux droits de l’homme consacrent le droit à un niveau de vie suffisant, y compris une alimentation, des vêtements et un logement adéquats, ainsi qu’une amélioration constante des conditions de vie. Ce que l’on entend par adéquat dépend des conditions prédominantes sociales, économiques, culturelles, climatiques, écologiques et autres. Pourtant, les États sont tenus de prendre les mesures nécessaires. Par exemple, dans le cas du droit à une alimentation adéquate, les politiques nationales des États devraient systématiquement identifier les mesures et activités politiques pertinentes à la situation et au contexte en vue d’assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle pour tous. En outre, comme le montre l’étude de cas sur l’applicabilité de ce droit aux enfants, les États doivent comprendre qu’un niveau de vie suffisant est lié au droit à la vie et au principe de non-discrimination. Tous les enfants d’un État, y compris ceux qui sont sans papiers, ont le droit de recevoir une éducation et d’avoir accès à une nourriture suffisante et à des soins de santé abordables. Pour s’acquitter de cette obligation, les États doivent élaborer des politiques interinstitutionnelles globales, allouer des ressources suffisantes et assurer la formation continue et périodique des fonctionnaires compétents sur les droits des enfants, des migrants et des réfugiés et sur l’apatridie. 

Le droit de quitter son pays

La mise en œuvre de l’objectif 2 exige de manière ambitieuse que toutes les personnes puissent améliorer leur vie et réaliser leurs aspirations dans leur pays d’origine. Cet engagement ne doit pas entraver les choix des individus de déménager, ce qui peut être fait pour de multiples raisons.   

L’article 13(2) de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 stipule que : “Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de retourner dans son pays.

De même, l’article 12(2) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 dispose que : “Chacun est libre de quitter n’importe quel pays, y compris le sien”.

Dans son Observation générale n° 27 (CCPR/C/21/Rev.1/Add.9), le Comité des droits de l’homme des Nations Unies déclare que : “La liberté de mouvement est une condition indispensable au libre développement de la personne”.

La liberté de quitter un État ne peut être subordonnée à une finalité particulière ni à la durée du séjour à l’étranger (par. 8 du document CCPR/C/21/Rev.1/Add.9). Toutefois, selon l’article 12(3) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, cette liberté peut être limitée pour protéger la sécurité nationale, l’ordre public, la santé ou la moralité publiques et les droits et libertés d’autrui. Ces restrictions devraient être prescrites par la loi selon des critères précis et ne devraient pas violer l’essence du droit ni conférer un pouvoir discrétionnaire illimité aux personnes chargées de leur exécution (par. 13 du document CCPR/C/21/Rev.1/Add.9). En outre, la restriction doit être nécessaire et le principe de proportionnalité doit être respecté ; l’instrument le moins intrusif parmi ceux qui pourraient atteindre le résultat souhaité doit être adopté.

Les politiques récentes d’externalisation des contrôles aux frontières de l’UE ont été examinées en fonction de leur conformité avec le droit au départ (Document de réflexion du Conseil de l’Europe, octobre 2013). Une mesure qui a été condamnée comme étant contraire à l’interdiction des expulsions collectives en vertu de l’article 4 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l’homme est le “refoulement” (Ibid).

Les refoulements sont des mesures que les États prennent pour empêcher les gens d’entrer sur leur territoire en les repoussant sur le territoire qu’ils viennent de quitter ou ont tenté de quitter (Ibid).

Ces opérations peuvent être effectuées en mer ou aux frontières terrestres (Ibid). Ces mesures constituent une grave ingérence dans l’exercice du droit de quitter son pays.

Indicateur :

Le droit de quitter son pays est un droit humain fondamental, exprimé dans la Déclaration universelle des droits de l’homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. L’engagement des États à réduire au minimum les facteurs défavorables et les facteurs structurels qui obligent les gens à quitter leur pays d’origine doit aller de pair avec le droit de chacun de quitter tout pays, y compris le sien. Les restrictions à ce droit doivent être limitées aux exceptions prévues au paragraphe 3 de l’article 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Les politiques d’externalisation des contrôles aux frontières, telles que les mesures de refoulement, ont été condamnées comme constituant une grave ingérence dans le droit au départ. Pour atteindre l’objectif 2 du PMM, les États doivent veiller à ce que leurs politiques s’abstiennent d’imposer des obstacles aux personnes qui cherchent à quitter un pays.

Catastrophes naturelles, effets néfastes du changement climatique et dégradation de l’environnement

Le projet d’articles de la Commission du droit international sur la protection des personnes en cas de catastrophe (A/71/10) a été adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies en 2016 (A/CN.4/703). Ces projets d’articles sont considérés comme constituant un cadre global pour la réaction aux catastrophes, la réduction des risques associés aux catastrophes et la protection des personnes. En outre, une convention intitulée “Protection des personnes en cas de catastrophe” est en cours d’élaboration par la Commission du droit international et sera soumise à l’Assemblée générale des Nations Unies dès son achèvement. Le projet d’articles s’applique au-delà des catastrophes naturelles pour inclure les “catastrophes complexes”, qui couvriraient les situations de dégradation de l’environnement et les effets néfastes des changements climatiques. Il y a dix-huit projets d’articles qui visent à:

“Faciliter une réponse adéquate et efficace aux catastrophes et réduire les risques de catastrophes, de manière à répondre aux besoins essentiels des personnes concernées, dans le plein respect de leurs droits.”

Droits humains

Le commentaire du projet d’articles explique que :

“La référence générale aux droits de l’homme englobe les obligations en matière de droits de l’homme exprimées dans les accords internationaux pertinents et celles du droit international coutumier.”

Afin de contextualiser l’application des obligations existantes en matière de droits de l’homme en cas de catastrophe, le commentaire s’appuie sur des textes non contraignants, tels que les Principes directeurs relatifs au déplacement interne (OCHA, 2001). Le commentaire met l’accent sur les obligations suivantes :

  • Les États, les organisations internationales, y compris les organisations d’intégration régionale et les autres entités dotées d’une compétence juridique internationale spécifique en matière de secours en cas de catastrophe, sont tenus de protéger les droits fondamentaux des personnes touchées par une catastrophe. Toutefois, la portée et le contenu de l’obligation varient d’un acteur à l’autre.
  • Les droits de l’homme doivent être respectés et protégés ; les obligations des États ne se limitent donc pas à éviter toute ingérence dans les droits des personnes, mais peuvent s’étendre à la protection de leurs droits. Un exemple donné dans le commentaire est celui des États qui adoptent un certain nombre de mesures allant de la non-ingérence passive à l’ingérence active, en assurant la satisfaction des besoins individuels, en fonction des circonstances concrètes.
  • Bien qu’il ne soit pas possible d’établir une liste exhaustive des droits potentiellement applicables, certains droits en sont un exemple. Par exemple, en ce qui concerne le droit à la vie, il incombe aux États d’adopter des mesures positives pour prévenir les catastrophes qui causent des pertes de vies humaines, ou pour y répondre. 
  • Parmi les autres droits figurent le droit de recevoir une assistance humanitaire, le droit des groupes particulièrement vulnérables à ce que leurs besoins particuliers en matière de protection et d’assistance soient pris en compte, le droit des communautés de participer à la planification et à l’exécution de la réduction des risques, le droit de toutes les personnes déplacées par des catastrophes à une assistance non-discriminatoire pour obtenir une solution durable à leur situation.
  • Les États jouissent d’un pouvoir discrétionnaire implicite dans l’application des droits, en accord avec le traitement des droits tangibles et intangibles en vertu du droit international des droits de l’homme.

Principes humanitaires

Le commentaire du projet d’articles indique que :

“Les principes d’humanité, de neutralité et d’impartialité sont des principes de base reconnus comme des fondamentaux de l’aide humanitaire.”

Selon l’article 6 du projet d’articles, ces principes doivent être réalisés “sur la base de la non-discrimination, tout en tenant compte des besoins des personnes particulièrement vulnérables”. Le commentaire poursuit :

  • Le principe d’humanité comporte trois éléments : prévenir et soulager la souffrance ; protéger la vie et la santé ; et assurer le respect de la personne. Dans le contexte spécifique des secours en cas de catastrophe, la souffrance humaine doit être abordée où qu’elle se trouve.
  • Conformément au principe de neutralité, l’assistance devrait être fournie “sans engagement dans des hostilités ni de prise de parti dans des controverses de nature politique, religieuse ou idéologique”. La réponse aux catastrophes doit donc rester apolitique.
  • Le principe d’impartialité comporte trois éléments : non-discrimination, proportionnalité et impartialité proprement dite. La non-discrimination est “orientée vers l’élimination des motifs objectifs de discrimination entre les individus, de sorte que la fourniture d’une assistance aux personnes affectées est guidée uniquement par leurs besoins”. La proportionnalité “stipule que la réponse à une catastrophe doit être proportionnelle à l’ampleur de cette catastrophe et aux besoins des personnes touchées”. L’impartialité proprement dite “reflète le principe selon lequel aucune distinction subjective ne doit être faite entre les individus en cas de catastrophe”. Toutefois, le commentaire indique qu’il faut répondre aux “besoins les plus urgents “, conformément à la priorité accordée aux besoins des personnes particulièrement vulnérables.
  • Il est souligné la nécessité d’associer les groupes vulnérables à la conception, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation de l’assistance fournie en cas de catastrophe, ainsi qu’à la préparation à une éventuelle catastrophe.

Indicateur :

Les États sont tenus d’adopter des mesures positives pour prévenir ou faire face aux catastrophes qui causent des pertes en vies humaines, conformément aux droits de l’homme et aux principes humanitaires. Les principes humanitaires ont trois composantes : prévenir et soulager la souffrance ; protéger la vie et la santé ; et assurer le respect de la personne. Ces éléments doivent être fournis conformément aux principes de neutralité, d’impartialité et de non-discrimination et doivent tenir compte des besoins des personnes particulièrement vulnérables. S’il n’est pas possible de dresser une liste exhaustive des droits de l’homme potentiellement applicables, les États, les organisations internationales, y compris les organisations d’intégration régionale, et les autres entités dotées de compétences juridiques internationales spécifiques en matière d’aide en cas de catastrophe sont tenus de protéger les droits fondamentaux des personnes touchées par ces catastrophes. Pour s’acquitter de ces obligations, les États peuvent travailler plus rigoureusement à la mise en œuvre de leurs engagements au titre du cadre d’action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe. Le cadre d’action de Sendai est le plan quinquennal de l’ONU pour réduire les risques de catastrophe dans le monde. De nombreux guides de mise en œuvre ont été élaborés à la suite de consultations multipartites afin de concrétiser l’action de l’État. Qu’il s’agisse d’élaborer des stratégies nationales locales de réduction des risques de catastrophe ou de faire face aux déplacements dus aux catastrophes, les guides offrent des conseils pratiques et des exemples de bonnes pratiques. Une recommandation importante pour les États est l’intégration des politiques d’adaptation au changement climatique, de développement durable et de réduction des risques de catastrophe (UNDRR, ” Words into Action Guideline : Developing National Disaster Risk Reduction Strategies’, 2019). Les plans d’adaptation nationaux peuvent servir de cadre d’intégration pratique et, avec la coopération de toutes les parties prenantes concernées, les droits de l’homme et les principes humanitaires peuvent être considérés comme des valeurs qui sous-tendent ce cadre.